LA FORMAZIONE MANAGERIALE NEL SETTORE PUBBLICO

Una storia lunga trent'anni

A cura di Giovanni Valotti, Dipartimento di Analisi delle Politiche e Management Pubblico - Università Bocconi

Negli ultimi trent’anni gli investimenti in formazione hanno acquisito rilevanza crescente, sia a livello di sistema pubblico nell’insieme che per quanto riguarda le singole Amministrazioni. Accanto alla più tradizionale e sempre necessaria formazione tecnicospecialistica, in sintonia con l’evoluzione degli Enti e delle problematiche da affrontare, grande spazio ha acquisito nel tempo la formazione manageriale.

La tradizionale prevalenza della cultura giuridico-amministrativa e tecnico-specialistica nelle Amministrazioni pubbliche ha infatti caratterizzato per un lungo periodo i processi di sviluppo delle competenze e di creazione di nuove professionalità.
Solo a fronte del manifestarsi di emergenze organizzative (crescente difficoltà di gestione della complessità, perdita di efficacia ed efficienza dell’azione, tensione sulle risorse, turbolenza del quadro ambientale di riferimento ecc.) si è in modo evidente manifestato il deficit di competenze manageriali caratterizzante il settore pubblico e il gap accumulato rispetto alle esperienze internazionali più avanzate. Questo fenomeno di “brusco risveglio”, non ha peraltro indotto una risposta in tempi rapidi, o semplicemente accettabili, generando una prima fase di sperimentazione da parte di poche – per quanto qualificate – strutture di offerta formativa e attivando un percorso, ormai quasi trentennale, di sviluppo di iniziative e progetti.
Per semplicità ed esigenze di sintesi, le fasi fondamentali di tale percorso possono essere così schematizzate:

Anni ’80: il periodo pionieristico e di prima diffusione della cultura manageriale. In questa fase la formazione svolge un ruolo principalmente di acculturamento, diffusione di nuove conoscenze e di un nuovo linguaggio, costruzione di nuove visioni e modi di intendere e valutare il funzionamento e i risultati delle organizzazioni, messa in circolo di idee, messa in discussione di concezioni consolidate.
L’obiettivo di fondo è trasformare i burocrati/funzionari delle Amministrazioni pubbliche in manager, facendo loro acquisire una nuova cultura, nuove conoscenze, un nuovo modo di leggere e risolvere i problemi, un nuovo senso del ruolo e delle responsabilità.
L’approccio della formazione manageriale ha sicuramente il pregio dell’innovatività, sia dal punto di vista dei contenuti che del metodo e, sia pure con non poche difficoltà, prevale il fascino sulla diffidenza collegata a una erronea identificazione del management con finalità e problemi dell’impresa privata.
I primi fruitori della formazione sono, in molti casi, gli innovatori della Pubblica Amministrazione: coloro che prima di altri hanno avvertito il bisogno di modernizzare il sistema, mettendosi in discussione. Persone che oggi, premiate nella loro lungimiranza, ricoprono con efficacia posizioni di alta responsabilità all’interno di Enti e aziende pubbliche complesse, essendo a loro volta diventate propagatrici di una nuova cultura.
Sul piano dell’offerta, poche sono le Istituzioni qualificate in grado di mettere in campo progetti formativi di qualità.

Anni ’90 (prima metà): la maturazione delle conoscenze e le prime sperimentazioni. In questa fase i concetti e i contenuti di management pubblico entrano in circolazione, trovando riconoscimento anche nell’evoluzione normativa. Si attivano molte significative sperimentazioni, con il passaggio dall’acquisizione di nuove conoscenze e strumenti, alla concreta messa in atto di progetti di rinnovamento gestionale. Acquisiscono rilievo crescente le componenti soft (comportamenti, valori, qualità personali) e le capacità connesse alla gestione dei processi di cambiamento.
La formazione svolge un ruolo di accompagnamento e sostegno a processi di trasformazione degli assetti istituzionali, dei modelli organizzativi e dei sistemi di gestione. I contenuti e i prodotti cominciano a diventare più focalizzati, molto orientati al trasferimento di metodologie (per l’analisi e la messa a fuoco dei problemi, per la messa a punto delle ipotesi di cambiamento) e di sistemi di gestione. Accanto alle iniziative di general management si sviluppano prodotti correlati a specifiche funzioni, problemi e metodologie di gestione. L’obiettivo è di sostenere, alimentare, le sperimentazioni fornendo le conoscenze e le tecniche necessarie al rinnovamento dei modelli e delle modalità di funzionamento.
Il quadro dei fruitori comincia a differenziarsi significativamente: accanto ai pionieri che sono in piena fase di sperimentazione (e richiedono contenuti più avanzati) aumenta il numero dei tardivi scopritori del management (rispetto ai quali continua a essere necessaria una formazione di base).
Anche la collocazione organizzativa degli stessi si fa più variegata, comprendendo persone che ricoprono all’interno degli Enti ruoli differenziati in termini di contenuti e di posizione gerarchica.
L’offerta formativa comincia ad ampliarsi, con un crescente interesse di Istituzioni –pubbliche e private – per la formazione manageriale rivolta al settore pubblico.

Anni ’90 (seconda metà): l’ondata formativa. In questa fase il management attraversa un periodo di grande “splendore”; l’evoluzione in atto (sul piano normativo e fattuale) determina una forte legittimazione della cultura e delle metodologie manageriali.
Si diffondono le applicazioni operative (nuovi modelli organizzativi, nuovi sistemi di programmazione e controllo, nuovi sistemi incentivanti, nuove modalità di relazione con gli utenti, ecc.), con risultati molto variegati. Assume crescente rilievo il tema della gestione dei processi reali di cambiamento (mix di visione, scelte, metodologie, comportamenti). Alla formazione è sempre più richiesta una funzione di trasferimento di metodologie, strumenti ed esperienze, in molti casi anche di soluzioni. Si attenua il confine tra il momento formativo e quello attuativo. La formazione sempre più si inserisce all’interno di progetti integrati di trasformazione.
Il settore pubblico viene investito da una “ondata formativa” (anche a seguito del crescente ruolo della formazione finanziata dalle Istituzioni centrali e sovranazionali) e da politiche sempre più aggressive, sul lato dell’offerta, degli attori consolidati e dei numerosi nuovi entranti (società di consulenza, agenzie formative, Università, ecc.).
Come solitamente succede, alla quantità non sempre corrisponde qualità. Emerge un forte rischio di standardizzazione dell’offerta formativa, quasi che i progetti formativi possano essere ingegnerizzati e collocati sul mercato quali commodities (prodotti di largo consumo), perseguendo logiche di economie di scala. Diventa quanto mai complessa, in una situazione in grande sviluppo, la funzione di acquisto della formazione (ovvero di selezione dei programmi e delle iniziative più appropriate).
Sul lato dell’offerta, si moltiplicano le Istituzioni, molte di queste peraltro spesso con caratterizzazione prevalente di aggregatrici (pro tempore e su specifiche iniziative) di professionalità specialistiche piuttosto che di Scuole a tutto tondo (portatrici di uno specifico disegno culturale di sviluppo nel lungo periodo).

Anni ’00: la maturità. In questa fase la formazione manageriale entra in un fase di maturità. Cominciano a delinearsi segnali di insofferenza verso i contenuti di base ed i primi fenomeni di disillusione rispetto ad esperienze formative non di successo. Persiste una forte spinta a livello di sistema pubblico centrale per lo sviluppo della formazione. Al tempo stesso si innalzano le attese dei destinatari: una crescente attenzione alla selezione delle iniziative, crescenti aspettative in termini di acquisizione di un reale valore aggiunto.
Nel frattempo l’adeguamento di modelli e modalità di gestione ha registrato dei passi avanti ma, al tempo stesso, emergono spinte restauratrici rispetto al prevalere di logiche politiche e a un ritorno del dominio delle competenze specialistiche.
Il definitivo passaggio dalla fase di messa a punto di modelli e strumenti alla fase attuativa impone una conoscenza più approfondita e specifica delle modalità di funzionamento delle aziende pubbliche. Diviene critica la capacità di decodificare i problemi più significativi, fornendo un reale supporto in termini metodologici e di contenuti, oltre che l’individuazione di temi di frontiera, rispetto ai quali non esistono conoscenze e punti di riferimento consolidati. Si delinea una più netta distinzione tra diverse tipologie e funzioni della formazione: finalizzata a creare competenze (corsi isitituzionali di base, tipicamente di general management), di supporto all’introduzione e allo sviluppo di nuove metodologie di gestione (corsi specialistici), di orientamento delle scelte rispetto a problemi emergenti o da risolvere (workshop e convegni), di supporto ai processi di cambiamento (all’interno di ricerche intervento), orientata al confronto e alla creazione di logiche di network (club professionali o reti di Enti).
Emerge al tempo stesso una crescente aspettativa di riduzione dell’onere della formazione, non tanto in termini economici, quanto di assorbimento di tempo lavoro (o tempo libero). Le aspettative dei destinatari tendono inoltre a differenziarsi, in ragione del ruolo ricoperto, dell’organizzazione di provenienza, dell’esperienza lavorativa maturata, dei possibili percorsi di carriera, dell’anzianità anagrafica.
Una domanda, in altri termini, più matura e sofisticata richiede una significativa riqualificazione dell’offerta e comincia a produrre primi effetti di selezione sul mercato (Istituzioni in crisi a fronte di Istituzioni in crescita di legittimazione e risultati).

Quale formazione manageriale per il futuro?
Molti sono indubbiamente i meriti della formazione manageriale che, molto di più di altri interventi, ha consentito un reale “svecchiamento” delle Organizzazioni pubbliche (almeno di quelle che con più continuità hanno investito su questo fronte) oltre che promosso l’affermazione di talenti manageriali che spesso nulla hanno da invidiare, in quanto a competenze e capacità, al management più consolidato delle imprese private.
Al tempo stesso, com’era probabilmente inevitabile, la formazione manageriale non sempre è riuscita a scalfire tradizioni e culture consolidate, mostrando una capacità di incidere molto differenziata, in relazione alle caratteristiche qualitative dell’offerta e – da non sottovalutare – della domanda espressa. Siamo in ogni caso lontano dal poter affermare che nel settore pubblico, complessivamente inteso, la cultura manageriale si sia definitivamente affermata e le competenze correlate abbiano raggiunto un livello soddisfacente.
È più corretto probabilmente sostenere che, in tutti questi anni, si è consolidata l’idea di fondare lo sviluppo del settore pubblico anche (non solo) su competenze manageriali.
Per sostenere attivamente questa idea, è necessario tuttavia oggi rifare il punto su obiettivi, contenuti, destinatari e metodologie formative.
Quattro sono, al riguardo, le domande fondamentali a cui rispondere:
• quale ruolo per la formazione manageriale? (perché? a cosa serve?)
• quali i destinatari? (per chi?)
• quale tipologia di offerta? (che cosa? quali iniziative? quali contenuti?)
• quali modalità? (come?).
Di seguito si svolgono al riguardo alcune sintetiche considerazioni.
La formazione manageriale dovrebbe proporsi:
• di migliorare l’attuale classe dirigente delle Amministrazioni pubbliche;
• di preparare la classe dirigente del futuro;
• di promuovere e sostenere i processi di cambiamento delle Amministrazioni pubbliche.
Storicamente, dato il deficit di competenze manageriali del nostro Paese, l’attenzione privilegiata è stata sul primo obiettivo. In prospettiva emerge l’esigenza di maggiore valorizzazione del secondo (i programmi master, correttamente intesi, sono un primo segnale in tale direzione; lo sviluppo di iniziative specifiche per alti potenziali potrebbero esserlo in futuro).
La formazione manageriale non è trasferimento di conoscenze (questo potrebbe essere nel tempo sempre più demandato a logiche e metodologie di autoapprendimento), ma deve assumere l’obiettivo della creazione di skill, comportamenti innovativi e riorientamento di valori e cultura (dal sapere, al saper fare, al saper essere).
La formazione manageriale deve comunque chiaramente distinguersi, per quanto contaminata e contaminabile, da approcci e contenuti di altre discipline (psicologia, sociologia, scienza della politica, ecc.). Deve, in altri termini, mantenere una forte caratterizzazione economica, seppure in senso lato, ovvero quale insieme di logiche, metodologie e strumenti per la valorizzazione delle risorse – umane, tecnologiche, finanziarie – e il perseguimento degli obiettivi.
La formazione manageriale deve essere strumento per l’avvio e il sostegno di processi reali di cambiamento.
Si pone, in questa prospettiva, l’esigenza di una più chiara segmentazione dei destinatari:
• a seconda che ricoprano posizioni di vertice, di ampia responsabilità o siano piuttosto persone in fase di sviluppo;
• a seconda che ricoprano ruoli di general management o si posizionino su specifiche funzioni aziendali (sviluppo risorse umane, controllo, marketing, bilancio, ecc.) (specialisti di rami della gestione);
• a seconda che operino in contesti arretrati o avanzati (e, si presume, abbiano di conseguenza competenze di base o di secondo livello).
Ciò impone, dal lato della progettazione dell’offerta, una riflessione approfondita sulla più corretta combinazione “progetto formativo/destinatari tipo” e il conseguente progressivo abbandono di logiche di offerta indifferenziata.
Sempre più sarà, di conseguenza, necessaria una chiara distinzione per natura dei prodotti formativi, a seconda che gli stessi si propongano:
• di formare le competenze di base a accompagnare, attraverso l’acquisizione di competenze avanzate, le fasi di sviluppo della carriera;
• di consentire un più appropriato esercizio del ruolo ricoperto;
• di trasferire specifiche metodologie e strumenti di lavoro;
• di favorire lo sviluppo delle qualità personali (soft skills).
Al tempo stesso, definitiva chiarezza dovrà essere fatta sulla distinzione tra iniziative formative (che si prefiggono una crescita della persona per un migliore perseguimento dei fini dell’organizzazione) e iniziative informative (non meno importanti, ma che si prefiggono obiettivi di semplice e rapido aggiornamento dei partecipanti).
All’interno del quadro delle iniziative formative, crescente rilievo e spazio dovranno avere – in linea con le tendenze in atto sul piano internazionale – progetti organici e complessi di formazione.
Alla logica dello shopping disordinato, ma quanto mai oneroso in termini di impiego di tempo e risorse finanziarie, sempre più dovrà sostituirsi l’idea di costruzione di articolati percorsi formativi, tali da combinare:
• una personalizzazione del progetto di formazione;
• una concreta attuazione della logica della formazione continua.
Non da ultimo va sottolineata la necessità, per tutte le iniziative svolte presso gli Enti e coinvolgenti il management aziendale nel suo insieme (o significative parti dello stesso), di attivare uno sforzo reale e crescente di chiarimento degli obiettivi formativi, preanalisi della situazione aziendale, personalizzazione di contenuti e metodologie, produzione di materiali ad hoc. In questa prospettiva è fondamentale lo sviluppo di una logica di partnership cliente-fornitore, oltre che l’affinamento da parte delle Amministrazioni pubbliche delle capacità di analisi e selezione dei bisogni, così come dell’offerta.
Infine, con riguardo alle modalità di erogazione della formazione, deve essere ricercata una coerenza di fondo tra obiettivi, destinatari, contenuti e metodologie utilizzate.
In altri termini, appare necessario superare la semplificazione che collega la qualità delle iniziative ad un semplice restyling delle modalità di erogazione. Ciò che conta è la qualità del progetto formativo complessivamente inteso, il che non poco dipende dalla qualità delle risorse professionali messe in campo. Fondamentale al riguardo sempre più sarà, per il futuro, la produzione di nuove conoscenze e contenuti originali (nuove idee, nuove metodologie, nuove esperienze); ciò richiederà lo sviluppo di una ampia attività di ricerca a supporto dell’aggiornamento e del miglioramento dell’offerta formativa.
Ben venga quindi, come già in atto, un profondo ripensamento delle modalità didattiche (crescente sviluppo della didattica integrata, attraverso l’utilizzo dell’autoapprendimento, della didattica attiva, della discussione di casi ed esercitazioni, dello svolgimento di lavori sul campo o progetti a cura dei partecipanti, dell’utilizzo del distance learning).
Ben venga anche lo sviluppo di attività di orientamento formativo e di coaching post esperienza formativa.
Tutto questo evidentemente genera valore, a condizione però che rappresenti strumento di attuazione di una concezione solida e innovativa della formazione manageriale per il settore pubblico.

Tensioni finanziarie, crescita e motivazione delle persone. Non si può ignorare, in un periodo di grande tensione delle finanze pubbliche, il nodo delle risorse finanziarie necessarie a sostenere progetti formativi di qualità. Al tempo stesso è innegabile che proprio le esigenze di recupero di produttività ed efficienza della spesa richiedono competenze evolute e grande motivazione dei dipendenti. In un quadro di risorse decrescenti si rende quindi necessaria una selezione attenta delle iniziative formative, rispetto ai fabbisogni specifici delle Amministrazioni ed alle esigenze ed attese di sviluppo professionale dei dipendenti.
Di fondamentale importanza sarà, da questo punto di vista, un efficace collegamento tra il sistema di valutazione del personale e la definizione del Piano della formazione. Ovvero, maggiore enfasi dovrà essere riposta, nell’ambito dei sistemi di valutazione adottati da ciascuna Amministrazione, sul tema della rilevazione dei gap di competenza, in particolare rispetto ai ruoli più critici e significativi.
Al tempo stesso, così come prevede la Riforma, sarà importante conferire alla formazione un valore premiante, per quei dipendenti che mostrano maggiore intensità e continuità di impegno, desiderio di crescere ed affermarsi professionalmente, significativo potenziale di sviluppo.
Si rende, in altri termini, necessario distinguere tra una formazione di base, molto vicina ad una logica di aggiornamento, da rendere fruibile per tutti ma con una grande attenzione al contenimento dei costi, ed una formazione avanzata, rispetto alla quale investire in modo mirato le risorse dell’Amministrazione per garantire alla stessa lo sviluppo delle competenze chiave.


* Pubblicato nel 14° Rapporto sulla formazione nella Pubblica Amministrazione della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione



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